[DESENVOLVIMENTO E MODERNIDADE]: Por que a Modernização Fracassa?

Por qual razão as tentativas de modernizar uma sociedade falham miseravelmente?

A teoria da modernização possui diversas falhas em múltiplas dimensões. Primeiramente, poderíamos apontar que o funcionalismo inerente à visão parsoniana ignora muitas vezes as dimensões subjetivas do processo. A busca incessante por eficiência no processo de modernização pode muitas vezes levar a um colapso do indivíduo que se vê reduzido como peça de capital humano dentro da questão da produtividade (Bowles e Gintis 1976). A modernidade também não implica em um aumento de bem-estar em nível subjetivo, mesmo na presença de maior liberdade, dado que o indivíduo se encontra cada vez mais em uma situação de ansiedade pela realização de suas próprias escolhas (Schwartz 2004).

Contudo, essa dimensão subjetiva da modernidade muitas vezes ofusca os problemas que existem nas dimensões política e epistemológica. Tanto o problema de como a modernidade se constitui enquanto ordem política como o da maneira pela qual as elites tomam decisões sobre como desenvolver uma sociedade são de vital importância para o entendimento da ação modernizadora.

I- As Falhas Políticas:

Para esses autores, o sucesso de desenvolvimento de alguns líderes autocráticos não implica que o autoritarismo produza mais crescimento econômico em média do que a democracia, pois “para cada Lee Kuan Yew existe um Robert Mugabe” (Easterly 2014, pág 309, tradução do autor). O risco do autoritarismo e da tecnocracia é elevado devido à enorme variância de seus resultados, pois esses dois conceitos estão associados tanto a milagres quanto a desastres econômicos.

Contudo, dizer que em média a democracia é mais eficiente do que regimes autoritários em promover a modernização e desenvolvimento econômico não implica em dizer que o autoritarismo não funcione em todos os casos. Em verdade, como nota Moore (2010), uma ampla variedade de processos de modernização ocorreram em regimes mais ou menos autoritários e segundo métodos extremamente tecnocráticos. A visão da maioria dos economistas institucionalistas tende a colocar as elites políticas como defensoras naturais de uma ordem política e econômica tradicional, enquanto que a sociedade civil ou democrática seria uma defensora natural da liberdade política e econômica. Entretanto, essa visão é falha para explicar o desenvolvimento de uma série de casos devido à limitação que os modelos fazem do comportamento das elites.

Hellmann (2018) enfatiza que a habilidade com que regimes autocráticos implementam estratégias para sua própria preservação depende em boa parte das relações do regime com a sociedade e o contexto internacional. Existem boas razões não-econômicas para se esperar que um bom desempenho econômico esteja associado com a estabilidade de um dado regime. A modernização permite não só que as elites ganhem apoio em razão da prosperidade econômica, mas também por lhe dar instrumentos eficientes de repressão e controle. Além disso, os autocratas podem ter o incentivo para criar formas weberianas de burocracia que administrem políticas econômicas de maneira eficiente devido o chamado “dilema do autoritarismo” (Campos e Root, 2001).
Tais líderes tem dificuldades de convencer os agentes econômicos sobre a segurança de seus direitos de propriedade e a estabilidade de uma dada política econômica por causa da natureza de seu poder discricionário. Por essa razão, regimes preocupados com a questão do desenvolvimento econômico têm incentivos a construir e dar poder a uma burocracia tecnocrática que emule as funções institucionais de um parlamento como descrito em North e Weingast (1989).

A modernização na Europa durante o século XIX, por exemplo, não significou uma necessária quebra imediata com as estruturas políticas e sociais do Antigo Regime. As estruturas tradicionais conseguiam se perpetuar por meio de um eficiente mecanismo de reprodução de legitimidade. Tal fica bastante claro na estrutura das burocracias estatais. Os recém-chegados ao serviço público tinham que passar por exames rigorosos e aderir a um espírito corporativo que frequentemente tinham por finalidade testar e incutir nas classes ascendentes a fidelidade a elementos da ordem política estabelecida (Mayer 1987).

Isso muitas vezes é simplificado ou mesmo ignorado dentro das análises da teoria clássica da modernização e de seus herdeiros institucionalistas. Para analisar o desenvolvimento nesses casos, eles acabam por argumentar que as instituições necessárias para o processo modernizante foram impostas a essas regiões; como no caso das instituições republicanas revolucionárias francesas na Europa Central em razão das Guerras Napoleônicas (Acemoglu et.al 2011). Essa visão ignora certas transformações endógenas nas relações de poder nessas sociedades. Para a maioria dos países, a mudança institucional ocorre de maneira gradual, com as elites políticas tradicionais desempenhando um papel em tal processo ao invés de serem meramente eliminadas ou substituídas (Wegner 2015). No caso da Europa Central, o argumento dos institucionalistas não apenas ignora mudanças institucionais significativas já no século XVIII como também a influência das elites prussiana e austríaca em manter ou modificar as instituições impostas pelos franceses (Congleton 2010). No caso das instituições prussianas e, posteriormente, do Império Alemão, sua formação foi projeto de elites políticas já estabelecidas, como os ministros junkers Hardenburg e Von Stein, que viam o atraso econômico da Prússia como ponto fraco do Estado em se consolidar como poder político soberano na região (Clark 2010).

A literatura que afirma que existe uma causalidade necessária entre democracia e crescimento econômico muitas vezes subestima o potencial que líderes autocráticos tem de governar um crescimento econômico com base em princípios de mercado. Ela parece não diferenciar que existem vários níveis de autoritarismo em diferentes modelos políticos (Zang 2012). Isso fica claro no trabalho de North e Weingast (1989), onde os autores colocam que o desenvolvimento econômico da Inglaterra só foi possível devido a uma transição para um sistema democrático e de instituições inclusiva depois da Revolução Gloriosa de 1688. A supremacia parlamentar depois da revolução alinhou as instituições políticas inglesas com incentivos de mercado e permitiu diminuir os custos de transação derivados da incerteza de espoliação e medidas econômicas ruins por parte do monarca; criando as condições ideais para o surgimento de instituições de crédito capazes de financiar a futura Revolução Industrial.

Contudo, as instituições que levaram à modernização inglesa dificilmente poderiam ser chamadas de democráticas ou inclusivas (Clark 1996; O’Brien 2001). Em uma população onde apenas entre 3 e 5% dos indivíduos do sexo masculino tinham acesso ao voto, como poderíamos afirmar que as decisões do Parlamento refletiam as preferências do povo? Por mais que o Parlamento fosse governado por uma oligarquia mercantil e que tivesse como arrecadar impostos com mais eficiência do que nas monarquias continentais, essas receitas tributárias em boa parte derivavam de impostos indiretos sobre bens de consumo para a classe operária (Sargent e Velde 1995) e não eram gastas em bens públicos capazes de gerar crescimento econômico de longo prazo, mas sim no exército e na marinha (O’Brien 1988). Além disso, essa força despótica adicional, além de ser utilizada para a defesa e conquista do Império Britânico, era utilizada também para dissolver assembleias populares contrárias ao processo de modernização e favoráveis a mais democracia (Allen 2011).

Outro ponto a ser criticado dos modernizadores clássicos é seu desprezo pela dinâmica da política nas sociedades. Em suas análises teóricas do processo de desenvolvimento, os autores ignoravam a forma como tal processo seria negociado politicamente dentro das sociedades, como a modernidade iria se consolidar enquanto ordem política, e afastaram questões políticas de suas prescrições normativas como uma forma de vício que não tinham relação com a natureza tecnocrática do planejamento de desenvolvimento econômico. Esse viés tecnocrático fica bastante claro nas prescrições de políticas públicas. Uma limitação dos autores desenvolvimentistas que trabalham o Leste Asiático, por exemplo, é que, por mais que suas descrições das políticas e processos de desenvolvimento estejam corretas, eles falham em explicar a razão de eles terem sido escolhidas e seguidas corretamente. Mais precisamente, eles não explicam a razão dos agentes políticos escolherem tal conjunto de políticas e não qualquer outro (Kang 1995). Como Angus Deaton nota:

“Desde seu início, logo após a Segunda Guerra Mundial, a teoria do desenvolvimento econômico considerava crescimento e redução de pobreza não mais que problemas técnicos. Para conquistar prosperidade para seus povos, governantes de países que acabavam de se tornar independentes recorreram aos conhecimentos de economistas. Estes, por sua vez, praticamente ignoravam a política e, quando muito, viam os políticos como guardiães de seus povos, motivados exclusivamente pela promoção do bem-estar social. Política como um fim em si, como meio de participação cívica ou de determinação de conflito, não fazia parte do manual de operações dos economistas” (Deaton 2014, pág 265).

Essa visão tecnocrática do processo de desenvolvimento econômico acabou fazendo muitos dos teóricos terem uma visão muito restrita e otimista das elites. Muitos assumiram a hipótese de “elites benevolentes” e criaram uma série de políticas, desde subsídios industriais até planos de substituição de importações, baseados na crença de que as instituições políticas iriam executar essas medidas em sua forma ideal (Easterly 2014).

Contudo, quando o Estado tenta interferir nas trocas livres no mercado, como no caso de regulações sobre o comércio internacional ou de licenças para a realização de uma dada atividade, geralmente ele acaba por gerar incentivos perversos. Quando existe uma regulação muito ampla sobre determinado setor acaba se criando certos custos associados a conseguir uma licença. Ao invés de devotar recursos para a atividade produtiva, um empresário tem que realizar trabalho lidando com documentação e despender tempo e recursos para se adequar a essas normas. Se tais custos excederem o benefício auferido pela adequação às regras, pode existir o incentivo ao empresário para despender uma certa quantidade de recursos, porém menos do que ele gastaria com as regulações usuais, para subornar os funcionários públicos e ter acesso facilitado às licenças (Tullock 1967). Quando tais incentivos são relativamente grandes, existe a possibilidade que os grupos de interesse outrora regulados capturem instituições inteiras, subvertam regulações e passem a direcionar o poder político de tais instituições em seu próprio benefício (Stigler 1971).

Krueger (1974) aponta várias evidências e casos onde restrições impostas pelo Estado com fins benevolentes acabaram por gerar resultados ruins ou de favorecimento de algum grupo restrito em detrimento da sociedade. Regulações do tipo salário mínimo gerando níveis de desemprego além do ótimo, limitações de taxas e restrições de crédito gerando limitação da oferta de empréstimos e custos nas operações bancárias, controles de aluguéis formando uma classes de senhorios e licenças de comércio internacional elevando o preço de insumos no mercado interno e diminuindo o bem-estar da população em um nível bem maior do que os ganhos em termos de expansão das manufaturas por substituição de importações.

II- Falhas de Coordenação:

“O caráter peculiar do problema da ordem econômica racional é determinado precisamente pelo fato de que o conhecimento das circunstâncias, do qual devemos fazer uso, nunca existe de uma forma concreta ou integrada, mas apenas como pontos dispersos daquele conhecimento incompleto e frequentemente contraditório que todos os indivíduos isolados possuem” (Hayek 1945).

O ponto do problema do conhecimento hayekiano não é um argumento contra a ideia de planejamento per se, mas sim sobre a forma dos vários tipos de planejamentos. Deveria um dado fim ser atingido por meio de uma decisão centralizada ou descentralizada? A resposta para tal questão dependerá da capacidade dos agentes em obter o conhecimento necessário para tanto.

Isso pode causar algumas confusões, pois conhecimento é usualmente confundido com informação. Contudo, tais não podem ser tomados como sinônimos. O conhecimento, por sua natureza, é conceitual e não factual; engloba categorias de capacidades específicas de local e tempo para cada agente (Amsden 2009). Muitos dos fenômenos tratados por um analista de políticas públicas são resultado de processos de coordenação entre múltiplas variáveis independentes; isto é, são complexos. Esses fenômenos são constituídos de componentes heterogêneos que muitas vezes são perdidos quando a complexidade do fenômeno é reduzida pela análise exclusiva dos componentes passíveis de quantificação. A tomada de decisão em estruturas complexas, como a sociedade, tem necessariamente que lidar com um grande número de fatos específicos. Hayek (1989) coloca que um conhecimento prognosticável sobre dado fenômeno complexo só seria possível caso fosse factível se abstrair da estrutura lógica do mundo, a realidade, todos os fatos específicos do fenômeno para que então esse pudesse ser falseado via teste empírico.

Boettke et.al(2008) chamam essa questão de problema da rigidez institucional. Essa rigidez se refere à habilidade ou inabilidade de dado arranjo institucional funcionar quando transplantado de seu local de formação original para outro. Isso ocorre bastante quando políticas públicas de outros países são aplicadas em um novo local para fins de desenvolvimento. O conhecimento local prático é o determinante dessa rigidez. Se a população nativa não tiver um bom conhecimento do funcionamento de um novo conjunto de regras ou de dada política, os objetivos esperados desse mesmo conjunto podem não ser plenamente coordenados. Por causa dessa questão de complexidade, é extremamente difícil se emular processos de desenvolvimento de um país para outro ou mesmo planejar políticas de modernização em certas sociedades.

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